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海綿城市建設為何這么難
8月1日-2日，河南鄭州市區出現大到暴雨，個(gè)別站點(diǎn)大暴雨，市區多處出現內澇。不少市民感慨，一場(chǎng)暴雨讓鄭州變成了“東方水城”：“終于知道為什么很多路都叫航海路、長(cháng)江路、黃河路了，逢雨必淹啊?！边€有市民吐槽：“這塊大海綿，吸水不沾弦（當地方言，不靠譜的意思）”。
“大海綿”，指的是鄭州于2016年入選河南省海綿城市建設省級試點(diǎn)。而海綿城市，是指城市要建設得像海綿一樣，在適應環(huán)境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”，下雨時(shí)吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時(shí)將蓄存的水“釋放”并加以利用。
當時(shí)，鄭州對其城區的內澇防治設計重現期為50年一遇，其他規劃區為20年一遇。此后，鄭州在海綿城市建設方面投入了大量人力物力財力。根據《鄭州市海綿城市專(zhuān)項規劃（2017-2030年）》，該市至2020年建設海綿城市項目總投資將達到534.8億元。
雖然愿景很好、投資甚巨，但在許多市民的直觀(guān)感受中，每逢大暴雨總是會(huì )出現內澇，“海綿”城市效果似乎還很難實(shí)現。而這也是全國許多試點(diǎn)建設海綿城市的地方都曾出現的情況。
按照國務(wù)院辦公廳2015年10月印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設的指導意見(jiàn)》，到2020年城市建成區20%以上的面積要達到降雨就地消納和利用的目標。但根據許多試點(diǎn)城市的實(shí)際情況，投入大量資金、建設許多項目，還是很容易出現內澇，這是為什么？海綿城市的目標真的難以實(shí)現嗎？
讓城市不再“看?！?br /> “下水道是一座城市的良心”，北京市民胡立善一直深信這句話(huà)。根據他的觀(guān)察，北京這座城市下水道比較好的地方，就在他上班的亦莊。
2018年7月中旬，一場(chǎng)大暴雨降臨北京。眾多科技公司扎堆的海淀區后廠(chǎng)村、西二旗的一些路段出現內澇，地圖上顯示出現大量“積水事件”，許多人不得不“趟水”上班。
“真正建成了海綿城市，即使再大的雨，路面也沒(méi)有一點(diǎn)積水，那就好了?！焙⑸坪芷诖@樣的效果能擴展到更多地方。
“7.21大雨”，指的是2012年7月21日至22日8時(shí)左右，北京及其周邊地區遭遇61年來(lái)最強暴雨及洪澇災害。
這是一場(chǎng)城市建設的悲劇。在此之后，海綿城市建設被提上議程。
2013年12月，中央城鎮化工作會(huì )議提出，提升城市排水系統時(shí)要優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來(lái)，優(yōu)先考慮更多利用自然力量排水，建設自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市。
2015年10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設的指導意見(jiàn)》提出，要將70%的降雨就地消納和利用，到2020年城市建成區20%以上的面積達到目標要求，2030年80%以上的面積達到目標要求。
此外，《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎設施建設的意見(jiàn)》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市地下管線(xiàn)建設管理的指導意見(jiàn)》，以及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設的指導意見(jiàn)》，都提及要提升城市的排水能力，并加強對老舊排水管網(wǎng)的改造力度，推進(jìn)雨污分流管網(wǎng)改造和建設等方案。
“滲、滯、蓄、凈、用、排”是海綿城市建設的“六字訣”。浙江工業(yè)大學(xué)建筑工程學(xué)院執行院長(cháng)陳前虎教授告訴記者，海綿城市建設的一大特點(diǎn)就是直面現實(shí)問(wèn)題，根據每個(gè)城市的水質(zhì)、水環(huán)境情況因地制宜。
根據陳前虎的調研，在浙江嘉興等工業(yè)化程度較高的地區，首先要解決的是工業(yè)污染對水質(zhì)的影響；在浙江蘭溪等城市，則要解決防洪、內澇等核心問(wèn)題；在甘肅等西北地區首先要考慮的是如何把水資源留下來(lái)，如何高效利用水資源?！安煌那闆r，要采取的手段和措施也是不一樣的?！?br /> 因此，我國于2015年和2016年前后公布了兩批、共30個(gè)海綿城市建設試點(diǎn)城市名單。這些試點(diǎn)城市有很強的地域代表性，也包括了不同的城市規模，直轄市、計劃單列市、省會(huì )城市、地級市、縣級市都有。
30個(gè)試點(diǎn)城市積累了哪些經(jīng)驗
為鼓勵各地建設海綿城市，相關(guān)部門(mén)出臺了多項利好政策，給予了大額財政補貼。尤其是30個(gè)試點(diǎn)城市，普遍獲得了大量真金白銀的支持。
例如，第一批16個(gè)試點(diǎn)城市普遍要進(jìn)行舊城改造，結合棚改、危改、舊城改造進(jìn)行海綿城市建設，前三年計劃試點(diǎn)區域總面積435平方公里，共設置了建筑與小區、道路與廣場(chǎng)、園林綠地、地下管網(wǎng)、水系整治等各類(lèi)項目3159個(gè)，總投資865億元。
住建部有關(guān)負責人曾透露，預計海綿城市建設投資將達到每平方公里1億元至1.5億元。如果再加上地方財政以及各種社會(huì )資本的投入，全國投入海綿城市建設的資金體量巨大。這些試點(diǎn)積累了哪些經(jīng)驗？
今年4月，住建部、財政部、水利部組織開(kāi)展海綿城市建設三年終期考評，江西萍鄉獲評優(yōu)秀等次第一名，并獲得財政部海綿城市試點(diǎn)獎勵資金1.2億元。此前，萍鄉已連續兩年獲得全國海綿城市試點(diǎn)建設年度績(jì)效考評第一。
萍鄉的經(jīng)驗是什么？萍鄉市副市長(cháng)、市海綿辦主任葉華林曾在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)表示，作為一項復雜、龐大的系統工程，海綿城市建設成功與否，很大程度上取決于能否解決城市建設過(guò)程中“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的難題。
全域管控、避免碎片化推進(jìn)，是萍鄉的經(jīng)驗。試點(diǎn)之初，萍鄉在市區規劃了近33平方公里的海綿城市建設示范區，完成項目建設160多個(gè)，投資額近65億元。在此基礎上，萍鄉把試點(diǎn)范圍擴至全市域3802平方公里，將海綿城市建設要求納入建設工程“兩證一書(shū)”等行政審批之中，非試點(diǎn)區域所有新建、改建、擴建工程項目都要按照試點(diǎn)區域的建設標準和技術(shù)規范開(kāi)展建設。
今年7月，萍鄉遭遇有歷史記錄以來(lái)最大強降雨。面對遠遠超過(guò)設計標準的洪水，海綿調蓄設施最大限度的發(fā)揮了效力，大幅減少了內澇。
不過(guò)，并不是所有城市都做到如此明顯的海綿效果。2018年30個(gè)試點(diǎn)城市中仍有十多個(gè)城市出現不同程度的內澇。投入大量資金建設的海綿城市為何效果不佳？海綿城市建設失敗的言論一度泛起。
業(yè)內專(zhuān)家表示，此類(lèi)觀(guān)點(diǎn)過(guò)于片面和草率。在陳前虎看來(lái)，從目前的試點(diǎn)來(lái)看，到2020年，實(shí)現試點(diǎn)城市建成區20%以上面積降雨就地消納利用的目標“應該沒(méi)什么問(wèn)題”，而過(guò)去不少海綿城市建設進(jìn)程比較慢的一個(gè)原因，是地方政府債務(wù)較高。
陳虎介紹稱(chēng)，海綿城市項目跟公路、橋梁等交通設施不一樣，盈利周期很長(cháng)，在地方政府財力有限的情況下，PPP模式和社會(huì )資本對海綿城市的跟進(jìn)速度都比較慢
浙江省城鄉規劃設計研究院副總工程師趙萍指出，目前一些試點(diǎn)城市建設海綿城市的步伐還比較慢、效果還不明顯，這與各方對海綿城市的理解不一致、不到位有很大關(guān)系。
“不少人都認為海綿城市是勞民傷財的事情，但其實(shí)大家都是一知半解?！备鶕w萍的觀(guān)察，許多地方政府的建設、規劃、市政管理、監理等部門(mén)對海綿城市的理解還不夠，導致推進(jìn)非常困難。她曾在浙江的一些地方開(kāi)展海綿城市培訓，有不少城投公司的人反饋稱(chēng)“肯定沒(méi)啥用場(chǎng)”“我們工期很緊，項目做不了海綿”。
一把手工程
公眾和有關(guān)部門(mén)對海綿城市的理解偏差，讓海綿城市從業(yè)者也很煩惱。不過(guò)這個(gè)局面或將有所改善。
住建部于2018年底批準為國標的《海綿城市建設評價(jià)標準》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《評價(jià)標準》)，已于今年8月1日起施行?！对u價(jià)標準》規定了海綿城市建設的技術(shù)路線(xiàn)與方法：應按照“源頭減排、過(guò)程控制、系統治理”理念系統謀劃，因地制宜、灰綠結合，采用“滲、滯、蓄、凈、用、排”等方法綜合施策。
《評價(jià)標準》還明確了海綿城市建設效果要從項目建設與實(shí)施的有效性、能否實(shí)現海綿效應等方面進(jìn)行評價(jià)。其中，“地下水埋深變化趨勢”、“城市熱島效應緩解”為考察內容，其他為考核內容。
趙萍表示，《評價(jià)標準》的實(shí)施可以幫助海綿城市建設從基礎的定性階段，進(jìn)入定量建設階段。但無(wú)論是評價(jià)標準還是具體的技術(shù)標準，都需要進(jìn)一步完善，尤其是把30個(gè)試點(diǎn)城市過(guò)去的經(jīng)驗和教訓總結出來(lái)。最近趙萍與業(yè)內專(zhuān)家討論發(fā)現，許多試點(diǎn)城市前期走過(guò)的一些彎路，后續其他城市還在走。
趙萍認為，在早期的城市規劃中就應該把海綿城市的指標納入考核要求中，在項目的竣工環(huán)節也要照此驗收?！叭绻堰@兩端給管住了，那么新建項目會(huì )按海綿要求進(jìn)行建設?！狈駝t，一些試點(diǎn)措施也只是在應付檢查，并不是真正發(fā)揮效用。
陳前虎則認為，海綿城市建設是全生命周期的過(guò)程，從前期的規劃，到設計、施工、建設，再到后期運維管理，都需要制定標準?！安荒芙ê昧藳](méi)人管，或者重建設、輕管理，不然建了也白建?！钡F實(shí)的情況是，有很多海綿設施建好卻無(wú)人管理，導致垃圾淤塞，海綿設施沒(méi)法發(fā)揮作用。在調研中陳前虎還發(fā)現，海綿城市建設經(jīng)常受制于政府各部門(mén)之間的協(xié)同困難，“各自有一套標準，相互之間沒(méi)有協(xié)同”。而且，因為地方政府財力有限，而海綿城市的投資周期較長(cháng)，相應的投資進(jìn)度也受到一定影響。
要破解這些難題，往往需要地方政府一把手重視?！叭绻f(shuō)不是由市委書(shū)記或者市長(cháng)一起來(lái)推動(dòng)的話(huà)，海綿城市要想建成很困難?！标惽盎⒄f(shuō)。
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